创新思路　梯次推进--包头市石拐区成功破解老矿区居民安居难题

内蒙古包头市石拐区，"一五"时期因煤而建，曾是我国北方重要的煤炭生产基地。到"十五"末期，石拐区的煤炭资源已濒于枯竭，但是全区６．６万人口，大部分仍住在煤矿沉陷区、棚户区里。

石拐区财力很弱，建设用地匮乏。但是从２００５年起，当地党委、政府变通思维，通过跨区争取安置用地和政企合作、梯次覆盖等措施，已经基本解决６万多人的安居难题。

老矿区的安居包袱

石拐区位于包头市东北部，过去煤炭资源丰富。从清朝起，就有人在此地开采煤炭。"一五"时期国家兴建的石拐煤矿，是全国１５６个重点工业项目之一，即神华集团包头矿业有限责任公司的前身。

据石拐区委书记韩建民介绍，石拐区辖区面积为６１８平方公里，仅新中国成立以来，就出产煤炭１．２亿多吨，支持了国家经济建设。由于采煤，使石拐区的土地被挖得像千疮百孔，成为内蒙古地质灾害的重灾区之一。

在实施沉陷区居民搬迁之前，一到雨季，石拐区的采煤沉陷区里时常发生地面或房屋坍塌事故。干部们接到事故电话都提心吊胆的，怕有人伤亡。"

此外，当年在石拐区的煤炭资源开发过程中，本着"艰苦奋斗"、"坚持边生产边建设"、"先生产后生产"的原则，企业对住房等职工生活设施的投入很少，先后建起的２．３万多套住房主要是土木结构、土坯结构的简易房。

上世纪９０年代以后，随着煤炭资源枯竭，神华集团包头矿业有限责任公司开始实施异地发展战略，开发重点开始向石拐区外的其他地区转移，石拐区兴建的属煤矿也全部关闭。然而煤矿职工和家属们却依然生活在棚户区里，其中大部分房屋破旧不堪，急需改造。

但是石拐区的财力非常弱。在煤炭资源枯竭前，煤炭产业提供了当地８５％左右的税收，如今煤炭产业对石拐区的税收贡献已经微乎其微。近年来石拐区虽然开始培育替代产业，但是２０１０年地方财政收入也只有５．６亿元，可用财力只有１．５亿元。而改善６万多人的住房条件，却需要四五十亿元资金。

即便有了钱，缺建设用地也是一大难题。石拐区９８％的面积是山地，加上采空区、沉陷区密布，划不出大片的建设用地。

跨区安置破解用地难题

２００５年，国家发展和改革委员会批准了石拐区采煤沉陷区综合治理项目，涉及沉陷区居民３２０５户、８１４２名。韩建民说，项目获得批准，意味着沉陷区居民搬迁将获得国家的资金支持，但是如何解决土地问题呢，这让石拐区的干部、居民都很头疼。

面对难得的政策机遇，包头市对此项工作非常支持，要求统筹解决用地问题。石拐区棚户区搬迁改造指挥部副总指挥韩月祥说，石拐区是老矿区，过去５０年为地方经济发展既提供了上亿吨的煤炭资源，又上缴过４亿多元的税金，在当年这是天文数字。如今石拐区的土地挖塌了，居民需要安置，上级政府因此提供了更大力度的支持。

包头市政府经过牵头研究协调，分别在九原区、东河区划拨出土地１２０亩和１８０亩，规划了龙苑等３个沉陷区居民异地安置小区，专门用来安置石拐区的煤矿沉陷区居民。三处安置小区于２００６年８月开工，楼房总建筑面积为１９．２３万平方米，到２００９年９月搬迁户们已经全部迁入新居。

为了改善煤矿棚户区居民的生活条件，２００７年石拐区运用同样的模式，又启动实施了矿区棚户区搬迁改造建设项目。此次包头市政府又在滨河新区划拨出土地３６００多亩，规划了总建筑面积达１１９万平方米的民馨家园，用于异地安置石拐区的１２４５９户、３９１９３名棚户区居民。

民馨家园小区位于包头市滨河路旁，规划有８个分区，如同一座小城市。民馨家园小区内的幼儿园、小学、中学已经完工，社区医院正在装修，预计今年就能投入使用。据韩月祥介绍，民馨家园的住宅已经全部具备入住条件，目前９０％以上的安置房已经分配到户。

家住民馨家园６区２２号楼的李展老人，今年已经７８岁。他从１９５４年调到石拐煤矿工作，土木房住了５５年。他回忆说："过去讲先生产后生活，大伙都住简易房，墙上到处是裂缝，漏风漏雨，冬天冷得伸不出手。"

２０１０年９月，他和老伴掏了８万多元钱，分到了这套８７平方米的安置房。玻璃窗、煤气灶、白地砖……李展老人对这座房子很满意。他感慨地说"我是从旧社会过来的，知道旧社会的苦，离开了政府的关心，矿工们哪能有今天？"

政企协作安民惠民

老矿区由于资源枯竭，财力较弱。在上级政府提供支持的基础上，地方政府还应强化与资源开发企业的合作，建立多元化的投入体系，共同推动实施矿区棚户区改造等保障性安居工程项目。

石拐区财力弱，为了实施煤矿沉陷区、棚户区搬迁改造项目，石拐区在争取上级土地、资金支持的同时，也积极与企业开展合作。２００６年实施的沉陷区综合治理项目，投资约２．２５亿元。其中，除了安置户个人承担的部分外，中央和自治区级财政承担了投资的６０％，包头市划拨了土地，石拐区拿出公共设施配套资金约７００万元，而神华集团也分担了４８００多万元。

棚户区搬迁改造建设项目也是协作实施的。民馨家园建设规模很大，总投资达３４．３６亿元，其中神华集团和煤矿棚户区搬迁户共同出资１２．７６亿元，用于住房建设。石拐区承担了６０００多万元投资，用于建设小区的幼儿园、学校、社区医院、文体休闲等设施。包头市政府则提供了建设用地，并承担了水、电、气、暖管网和道路等公共设施配套费用。

有钱的出钱，有地的出地，有效压缩了住房建设成本，减轻了居民负担。比如在九原区、东河区兴建的沉陷区居民安置房，均价仅为每平方米５３３元。煤矿棚户区居民安置房，６５平方米以内的每平方米价格为７５９元，超出的面积每平方米价格为２０００元。

梯次推进不留死角

过去，矿区家庭的收入普遍较低，生活大多不富裕。在老矿工的住房困难问题得到解决后，还必须更进一步，解决多子女矿工家庭、自建房家庭等困难群体的住房问题。

由于土地和资金较为紧张，石拐区在实施煤矿沉陷区、棚户区搬迁改造过程中，还采用了区别对象、梯次覆盖的策略。比如，沉陷区居民的生命财产安全受到威胁，必须集中力量优先解决，棚户区搬迁改造则随后启动。

在此基础上，２００９年石拐区才又启动了普惠安置区建设项目，以解决矿区无产权自建房居民、职工子女等困难群体的住房问题。普惠安置区占地约１０００亩，建设项目建筑面积为３５万平方米，可安置居民４３８１户、１４０２０人，单套住房的面积从５５平方米到１００平方米不等，目前楼房已经封顶，预计今年即可分配到户。

普惠安置区项目共投约７．５６亿元，依然由各级财政和个人分担，销售价格按经济适用房的标准执行，每平方米为１５００元。今年房屋分配后，石拐区居民的住房困难问题将获得全面解决。